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民間參與公共建設 雙向溝通創造共好城市  

文‧林怡妏

「飯店也BOT,山也要BOT,現在連海也要BOT!」國片《海角七號》中的經典台詞充分展現社會大眾對公共建設的印象。每當公共建設出現在大眾視野,似乎永遠被蒙上一層灰;每當它躍上媒體版面,就得宿命式的與官商勾結劃上等號。究竟民間參與公共建設奠基在什麼樣的治理意涵之上?如何運作?又有哪些具體的成果?

促參起源:公私合夥,共創雙贏

民間參與公共建設的起源可以追溯到1980年代,由柴契爾夫人領導保守黨執政時期的英國,當時的英國政府為了解決國家財政困局,研擬出引導民間資金投入公共建設、提供公共服務的制度,由於辦理成效卓著,使許多同樣面臨財政狀況惡化的國家競相仿效。

回首台灣,民國83年政府為了推動當時堪稱世界最大的BOT案,高速鐵路建設計畫,於是制定《獎勵民間參與交通建設條例》,同一時期除了高鐵之外,還催生了機場捷運、高雄捷運等大型公共建設計畫。

然而《獎參條例》涵蓋範圍只有交通建設,於是民國89年政府進一步制定《促進民間參與公共建設法》,將污水處理設施、衛生醫療院所、文教設施、運動設施等公共建設納入促參法的範疇。

財政部常務次長謝鈴媛表示,「公共建設是提供優質公共服務,帶動經濟成長的重要基礎,然而政府的財政資源有限,因此引進民間的資金並運用其專業,透過公私協力,一方面減輕政府的財政壓力,另一方面為民眾打造更優質的生活環境。」

謝鈴媛進一步補充道,「促參法公布施行至今已經二十三年,這二十三年來政府與民間攜手合作完成了許多成功的公共建設案例,我們可以看到像是污水下水道系統、轉運站、再生水、高速公路電子收費系統、大型物流中心、貨櫃碼頭、焚化廠與停車場等成功的公共建設,讓每個人的日常生活中幾乎都享有促參案件所提供的優質服務。」

促參挑戰:如何兼顧公益與商機

儘管促參法立意良善,推動之成效也有目共睹,然而其「公私合夥」的運行方式不免讓外界放大檢視,多年來公眾輿論多半圍繞於:政府是否圖利財團?以及政府在「保障企業獲利」與「確保公共服務品質」間的立場是否有所失衡?

針對第一個問題,先從辦理模式來看,有別於傳統公共工程的推動,例如依《政府採購法》辦理之工程採購案「收錢辦事」的模式,在促參案件中民間參與公共建設的程度更深,承擔的責任與風險也更大。以BOT模式來說,民間機構不僅得負責籌建並自負建造費用之外,還需負責營運並承擔營運風險,待營運期屆滿後移轉公共建設之所有權予政府。

就企業投資者的立場,既然要承擔高風險,勢必得取得合理的投資報酬;就政府的角度,要將風險轉嫁民間業者,就得提供相應的財務自償,一則創造誘因吸引更多資金活水,二則讓民間企業能創造更好的公共服務。

從社會觀感而論,大眾之所以難以感受到民間參與公共建設之公益性質,在於部分促參案件缺乏有效溝通,並具體向社會大眾彰顯其公共建設性質,導致有些民眾甚至不曉得自己是在使用促參案件的公共建設。

對此,財政部持續頒發金擘獎獎項,獎勵優質促參案件,激勵主辦機關及民間機構主動推廣公共服務的資訊,讓民眾更了解公共建設之宗旨,或藉由舉辦活動、連結在地居民,為地方創造新興的生活場景。

促參展望:擴大促參量能、公共服務品質不中斷

謝鈴媛說,近幾年為了因應人口高齡化與環境永續的需求,財政部也與各中央部會、主管機關合作,積極引導民間資源投入長照、環境污染防治與水資源設施。

她舉例,「像是財政部目前就與衛生福利部密切合作推辦長照機構及設施的布建,目前推動中的長照促參案件有19件,規模超過300億元,床位數大約有3,350床。」

另外,《促參法》修正條文在去年底正式上路,擴大納入新興公共建設,其中包括綠能設施及數位建設,謝鈴媛提到,「綠能設施主要包含創能、節能、輸能、儲能等綠能產業鏈所需的必要設施;數位建設則在於推動先進網路、縮短數位落差、加速產業數位轉型,並促進創新運用產業所需的數位軟體與相關設施的發展。」

促參2.0象徵著下一個階段公共建設發展的走向,除了擴大公共建設範圍,更增訂履約爭議調解機制,當主辦機關與民間機構發生履約爭議時,可以向財政部申請調解,多一個管道解決爭議,提高促參案的履約成效。

而為了讓民間參與模式更加多元,這次修法特別納入ROO、RTO等民間參與方式,而針對各界關注的「政府有償取得公共服務機制」,謝鈴媛解釋,「這一個機制是當民間機構的服務績效與品質滿足契約約定時,政府給付費用給民間機構。在現行的促參案件中,污水下水道、垃圾焚化廠以及高速公路ETC等都是採行這個模式,這將有助於國內未來基礎公共建設的推動。」

謝鈴媛坦言,推動促參的過程並不容易,還有賴政府與民間企業同心協力,未來財政部除了繼續落實促參2.0,也將透過政策引導中央部會辦理促參案件,「我們發現中央部會參與促參的比重大概佔25%,如果我們的中央部會可以引用《促參法》,引導民間資金投入公共建設,一方面可以節省政府的財政壓力,另一方面能引進民間資金與靈活、創新的動能,我相信可以為台灣的民眾打造一個非常優質的生活環境。」

另外,財政部除透過金擘獎的獎勵,也藉由年度促參業務考核機制,考核主辦機關於促參案件的辦理情形,確保民眾享有優質的公共服務。

促進民間參與公共建設的推動除了由財政部擔任主管機關的角色之外,還需主辦機關與民間機構積極與社會大眾溝通,在推動促參案件之餘也不忘傾聽民眾的聲音,讓公共建設可以為城市的未來創造共善、共好的循環。


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